ƒLe Président
Nantes, le 28 juin 2013
Référence à rappeler : GD131220 KJF
2013-216
Monsieur le Président,
Je vous ai adressé par lettre du 23 mai 2013, le rapport d’observations définitives pour les années 2007 et suivantes concernant la gestion de la politique d’accueil de la petite enfance par la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon, que vous administrez.
Le délai d’un mois imparti par la loi pour répondre aux observations de la chambre étant expiré, la procédure est désormais close et vous trouverez ci-joint le rapport, complété de votre réponse.
En application de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, ce rapport, accompagné de la réponse, doit être communiqué à votre assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son ordre du jour, être annexé à la convocation adressée à chacun des membres de l’assemblée et donner lieu à un débat..
A compter de la date de cette réunion, que je vous serais obligé de me faire connaître, la communication du rapport complété des réponses à toute personne en faisant la demande est de droit. J’en transmets par ailleurs une copie au représentant de l’Etat dans le département et au Directeur départemental des finances publiques.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
Louis VALLERNAUD
Monsieur Pierre REGNAULT
Président de la Roche-sur-Yon Agglomération
54, rue René Goscinny
85000 LA ROCHE-SUR-YON
Nantes, le 23 mai 2013
Référence à rappeler – 2013-113
013L023/SM
Observations concernant la politique d’accueil de la petite enfance de la communauté d’agglomération de la Roche-sur-Yon
Années 2007 et suivantes
Principales observations du rapport
Compétence auparavant exercée au niveau communal, la politique d’accueil de la petite enfance a été transférée au 1er janvier 2010 à la Communauté d’agglomération de la Roche-sur-Yon.
L’homogénéisation projetée des conditions, tant quantitatives que qualitatives, de prise en charge de la petite enfance à l’échelle de l’ensemble du territoire, doit contribuer à la construction progressive d’une identité communautaire.
Précédé d’une étude diagnostic d’évaluation des besoins, ce projet s’est matérialisé par l’élaboration d’un schéma pluriannuel de développement des services d’accueil, en vue de réaliser deux objectifs : 1) un même niveau de service sur l’ensemble du territoire ; 2) une authentique capacité de choix du mode de garde de la part des familles.
Certaines actions envisagées dans ce schéma sont déjà réalisées ou en voie de l’être : augmentation de l’offre (construction de deux nouveaux établissements multi accueil au sud du territoire, restructuration de certains établissements vieillissants et peu adaptés, création de nouveaux réseaux d’assistants maternels) ; adaptabilité de l’offre (diversification croissante des modalités d’accueil -régulier, occasionnel, urgent- pour un même établissement, modularité de l’accueil) ; homogénéisation des pratiques des établissements en termes d’amission ; complémentarité des modes de garde (le guichet unique projeté doit être opérationnel au 1er avril 2013).
Ces actions ne font pas l’objet d’une évaluation régulière et systématique pour vérifier que les objectifs sont atteints. La communauté d’agglomération prévoit toutefois d’initier une telle démarche évaluative, dans un cadre plus vaste que celui de la seule problématique de l’accueil de la petite enfance.
Cependant les résultats de cette politique sont perceptibles : par exemple le taux de service en établissement d’accueil de jeunes enfants (EAJE) est passé de 40,6 % en 2010 à 49,1 % en 2011 ; le pourcentage d’EAJE ayant un taux d’occupation supérieur à 70 % est de 84 % en 2011, contre 50 % en 2010.
Le budget de la petite enfance a un poids environ deux fois plus important à l’échelle de l’agglomération qu’il n’en avait à l’échelle de la ville-centre (6 % contre 3 %).
Les coûts horaires sont différents selon les établissements (du simple au double pour l’écart maximal de 6 € à 12 €). Cependant la poursuite du processus de communautarisation (règlement tarifaire unique, règlement de fonctionnement commun, restructurations de l’offre se traduisant par une diminution du poids des loyers, harmonisation des pratiques de gestion entre établissements) devrait favoriser une convergence des coûts unitaires.
L’un des enjeux importants aujourd’hui réside dans la capacité de l’agglomération à proposer une offre globale (d’accueil individuel et collectif) cohérente, tant à l’échelle territoriale de l’agglomération qu’à l’échelle individuelle de chaque famille dans un contexte de recours croissant à des formes diversifiés de garde (individuelle et collective) de la part d’un même ménage. Cela exige de nouer des liens plus coopératifs avec le département de la Vendée, gestionnaire des assistantes maternelles.
SOMMAIRE
La chambre a inscrit à son programme pour 2012 l’examen de la politique d’accueil de la petite enfance de la communauté d’agglomération de la Roche-sur-Yon à compter de 2007. Cet examen s’inscrit dans le cadre d’une enquête nationale sur la politique d’accueil de la petite enfance, conduite par les juridictions financières à l’échelle nationale.
Le territoire de la Roche-sur-Yon Agglomération représente 90 000 habitants répartis dans 15 communes dont une ville-centre, la Roche-sur-Yon, qui concentre à elle seule près de 60 % de la population du territoire avec 53 000 habitants.
En 2011, la caisse d’allocations familiales (CAF) recense 3 227 enfants de moins de trois ans sur le territoire de l'agglomération dont 1 516 pour la ville de la Roche-sur-Yon.
Jusqu’au 31 décembre 2009, la compétence petite enfance était exercée par les communes membres de la communauté de communes du Pays Yonnais. L’essentiel des structures d’accueil collectif était implanté sur le territoire de la ville de la Roche-sur-Yon.
Depuis le 1er janvier 2010, date de la transformation de la communauté de communes en communauté d’agglomération, la gestion de l’accueil de la petite enfance a été intégralement transférée à la Roche-sur-Yon Agglomération.
Les structures ont été mises à disposition de la communauté d’agglomération par les communes propriétaires, et le personnel a été intégré dans les effectifs communautaires. Les structures d’accueil collectif sont gérées en régie par la direction de la petite enfance.
La communauté d’agglomération concentre son engagement sur deux secteurs de l’accueil : la création et la gestion des structures d’accueil collectif, les établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE), d’une part, le maillage du territoire par un réseau de relais d’assistantes maternelles (RAM) d’autre part.
1.1Les objectifs fixés par la communauté d’agglomération de la Roche-sur-Yon et les outils de pilotage
Le projet de territoire 2010-2014 a été adopté à la fin de l’année 2009 par les élus de la communauté de communes du Pays Yonnais. Il est le résultat d’une volonté politique forte de développement du territoire communautaire et d’élargissement des compétences qui a abouti à la création de la communauté d’agglomération.
Parmi ses orientations fondatrices, la place donnée à la politique de la petite enfance est particulièrement importante : « le choix de l’agglomération est de renforcer les capacités d’accueil collectif là où il n’y en a pas ou peu, en s’appuyant sur une analyse des besoins réels en lien avec les études de la CAF et l’observation des élus dans chaque commune. L’objectif est de tendre, avant la fin du mandat, à un même niveau de service sur toute l’agglomération, comparable à celui que l’on connait actuellement dans la ville-centre. Mais le choix de renforcer les capacités d’accueil collectif se double d’une volonté de conserver un équilibre réel entre structures collectives et capacité d’accueil individuel que représente le réseau dense des assistantes maternelles ».
Ces objectifs généraux ont été déclinés en cinq objectifs stratégiques et trois axes d’action prioritaires qui marquent tous la volonté de la collectivité de gommer les disparités territoriales et de développer un service public d’accueil de la petite enfance égal sur tout le territoire.
Conformément aux dispositions des articles L. 214-2 et L. 214-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF), la communauté d’agglomération a adopté en juin 2011 un schéma directeur pluriannuel de la petite enfance dont l’objectif est la mise en œuvre des objectifs définis dans le projet de territoire de l’agglomération.
Ce schéma porte sur la période 2011-2015. Il a été élaboré en collaboration avec la caisse d’allocations familiales (CAF) et sur la base de trois études diagnostic menées, l’une par le Pays Yon et Vie en mars 2006 sur les besoins d’accueil des enfants de 0 à 12 ans, l’autre par la CAF en avril 2008 sur les familles allocataires domiciliées sur neuf communes rurales situées au sud de la ville de la Roche-sur-Yon (toutes membres de la communauté de communes), et la dernière par la Roche-sur-Yon Agglomération pour identifier les besoins du territoire et recenser les structures d’accueil existantes.
Ce schéma directeur retient cinq axes de travail prioritaires, lesquels sont déclinés en projets d’actions. Pour chaque projet, une fiche action analyse l’amélioration attendue, fixe le calendrier prévisionnel de réalisation et estime les coûts directs et indirects.
Outre la réalisation de nouveaux investissements - restructuration des structures existantes, ouverture de nouveaux équipements multi-accueils et création d’un 5ème RAM - le schéma directeur préconise d’harmoniser les modalités de fonctionnement des différentes structures avec notamment l’adoption d’un projet social communautaire et la mise en œuvre d’un règlement de fonctionnement communautaire.
Un autre axe d’amélioration est davantage orienté vers les modalités d’admission dans les structures d’accueil collectif : création d’une commission d’admission unique, critères d’affectation communs, amélioration de l’orientation des familles et meilleure approche des besoins des familles.
La volonté d’augmenter le taux d’occupation des structures est aussi clairement affirmée. Le suivi de ce taux doit être affiné grâce au développement d’outils de mesure d’activité.
Ce schéma directeur a été conçu comme un véritable outil prévisionnel et pluriannuel des actions à engager. Plusieurs des projets présentés sont d’ores et déjà réalisés (tarification commune, harmonisation des outils de gestion…) ou en cours de réalisation (construction de deux nouveaux EAJE, adoption d’un règlement de fonctionnement unique).
1.2.1Le schéma départemental de la petite enfance et la commission départementale de l’accueil des jeunes enfants
Le schéma départemental pour l’enfance et la famille élaboré par le conseil général de la Vendée pour la période 2006-2011 est plus orienté vers l’entourage de l’enfant et le développement d’actions en faveur de l’enfance en danger que vers l’accueil de la petite enfance en tant que tel. Ce volet est en conséquence logiquement peu développé. Les objectifs fixés demeurent généraux (une seule fiche action y est associée) : informer et former les assistantes maternelles1 agréées, proposer un accueil spécifique pour les familles ayant une activité professionnelle avec des horaires atypiques2ou pour des familles en recherche d’emploi ou en insertion, adapter l’accueil collectif pour les enfants présentant un handicap, remédier à la répartition inégale des établissements d’accueil collectif sur le territoire départemental.
Les axes stratégiques déterminés par la Roche-sur-Yon Agglomération dans son propre schéma directeur de la petite enfance sont conformes à ces orientations générales.
Selon la Roche-sur-Yon Agglomération, il n’y a pas d’interaction entre les orientations prises par la communauté d’agglomération et celles prises par le département, que ce soit dans son schéma enfance et famille ou au sein de la commission départementale d’accueil des jeunes enfants dont le rôle essentiel est de délivrer l’agrément des assistantes maternelles indépendantes. Invité à réagir sur ce point, le conseil général de Vendée affirme sa « _volonté de travailler avec la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon _».3
L’élue en charge de la petite enfance et la directrice du service de la petite enfance de la Roche-sur-Yon Agglomération participent à cette commission départementale qui se réunit une à deux fois par an. En revanche, la commission n’a pas été consultée par la communauté d’agglomération lors de l’élaboration de son schéma directeur de la petite enfance.
L’absence de réelle collaboration entre la communauté d’agglomération et le département résulte d’un partage des missions marqué entre les deux collectivités : le conseil général s’est centré sur la délivrance des agréments aux assistantes maternelles et aux établissements d’accueil de jeunes enfants (EAJE) et sur l’enfance en danger tandis que la Roche-sur-Yon Agglomération met la priorité sur le développement de l’offre d’accueil collectif et la recherche de l’équilibre territorial entre les différents modes d’accueil pour répondre au mieux aux besoins des familles sur son territoire. Une telle répartition des rôles n’empêche toutefois pas l’agglomération et le département de coopérer sur des dossiers opérationnels précis (projets de réalisation de nouveaux établissements, signalement d’enfants et/ou de familles en difficulté, suivi des établissements).
Deux projets inscrits dans le schéma directeur de la petite enfance bénéficient d’une convention d’aide à l’investissement dans le cadre du 7ème Plan crèche pluriannuel d’investissement. Il s’agit de la construction de deux nouveaux sites multi-accueils à la
Chaize-le-Vicomte (36 places) et aux Clouzeaux (26 places).
Les partenaires financiers du projet sont multiples : la CAF, la région dans le cadre du contrat territorial unique (CTU) et le département de la Vendée. Le taux de subventionnement global des deux projets est de 50 % pour la Chaize-le-Vicomte et de 35 % pour les Clouzeaux.
Dans deux décisions du 7 décembre 2010 et du 19 avril 2011, la CAF a fixé sa participation financière à 343 200 € pour la Chaize-le-Vicomte et 475 200 € pour les Clouzeaux.
La Roche-sur-Yon Agglomération a conclu un premier CEJ en 2011 (2011-2014) dans la continuité d’un précédent CEJ (2007-2010) signé par la ville de la Roche-sur-Yon4. Les actions petite enfance conduites dans le cadre des CEJ communaux existants avant le transfert de la compétence ont été formellement progressivement intégrées au nouveau contrat communautaire ou vont l’être prochainement au fur et à mesure de l’arrivée à leur terme des contrats communaux.
Aucun diagnostic du territoire propre à ce CEJ communautaire n’a été mené préalablement à son élaboration. Cependant, les signataires de la convention disposaient des différents diagnostics et études menés sur la période 2006-2010.
La convention a été signée en décembre 2011, postérieurement à l’adoption du schéma directeur d’accueil de la petite enfance (juin 2011) par la communauté d’agglomération et auquel la CAF a été associée. Les grandes priorités avaient par conséquent déjà été définies et validées, notamment la volonté de rééquilibrer l’offre d’accueil sur le territoire communautaire avec l’ouverture de trois relais d’assistantes maternelles (RAM) et de deux nouveaux établissements multi-accueils au sud du territoire.
Toutes les actions définies par la communauté d’agglomération dans son schéma pluriannuel de développement de l’accueil de la petite enfance ont été retenues dans le CEJ à l’exception de deux d’entre elles : la communication développée autour de la petite enfance, celle-ci n’entrant pas dans les critères d’éligibilité à la prestation de service enfance jeunesse (PSEJ), et la restructuration de la halte-garderie des Pyramides, dont les droits à une aide financière ont été épuisés lors du précédent CEJ.
Sur 21 actions financées par le CEJ, 13 sont des actions antérieures financées lors de la dernière année du contrat enfance et maintenues, cinq correspondent à des actions nouvelles engagées dès 2011, et trois à des actions programmées pour 2013 et 2014. Conformément à la convention qui prévoit une répartition stricte des financements entre les fonctions « accueil » (85 % minimum) et « pilotage » (15 % maximum), une seule action « pilotage » est retenue dans le CEJ (création de trois « équivalent temps plein » -ETP-). Toutes les autres sont des actions de type « accueil ».
Le montant du financement de chaque action par la prestation de service enfance-jeunesse (PSEJ) est calculé sur la base du taux d’occupation et du prix de revient horaire de la structure concernée.
Pour toutes les actions engagées lors du précédent CEJ liant la ville de la Roche-sur-Yon, les données d’activités et financières retenues pour le calcul de la PSEJ sont celles de 2006 qui ont servi de base à ce précédent CEJ5. Les fiches actions n’ont pas été mises à jour.
Cette pratique ne permet pas de prendre en compte les efforts fournis par la collectivité postérieurement à 2006 pour améliorer la qualité de l’accueil ou les taux d’occupation des structures, ni l’évolution du contexte social dans lequel se situe la collectivité (progression du nombre de familles monoparentales, des bas revenus, de la précarité…). La CAF a indiqué à la chambre que la précarité est l’un des critères qui, avec la taille des familles et le degré d’adéquation entre l’offre et le demande d’accueil, permet de déterminer si une commune est prioritaire ou non. L’application de ces critères ne fait pas, selon la CAF, de la commune de La Roche-sur-Yon, une commune prioritaire.
De même, en se limitant aux seules données d’activité (taux d’occupation) et financières (charges/produits) des établissements, le CEJ ne tient pas suffisamment compte d’éléments qualitatifs, notamment la dualité entre la population urbaine de la ville-centre, plus fragile socialement, et la population plus rurale des autres communes.
Le bilan tiré de la première année de réalisation du premier CEJ signé par la Roche-sur-Yon Agglomération est plutôt positif : taux d’occupation moyen des sites multi-accueils en hausse (72 % à la Roche-sur-Yon, 71 % pour les autres structures), augmentation du nombre d’heures facturées (+ 25 792 heures). Mais parallèlement à ce bilan quantitatif, aucune appréciation n’est portée sur la qualité de l’accueil, des équipements et des activités organisées, la qualification de l’encadrement ou encore le contexte socio-économique du territoire, ce que déplore l’agglomération.
A la vérité, le CEJ se présente selon LRSYA plus comme un soutien financier à la politique qu’elle a décidé de mettre en œuvre et qui va au-delà des actions éligibles à la PSEJ, que comme l’initiateur d’une dynamique.
La dimension communautaire de la politique d’accueil de la petite enfance n’est en fait, selon l’agglomération, pas suffisamment prise en compte dans le CEJ 2011-2014, qui se présente plutôt dans la continuité des CEJ antérieurs, signés par des communes pour répondre à des problématiques d’accueil communales.
Outre les études et diagnostics menés par le Pays Yon et Vie sur son territoire en 2006 et par la CAF en 2007 et 2008, l’étude diagnostic réalisée à l’initiative de la communauté d’agglomération en 2010, à laquelle a également été associée la CAF (y compris financièrement, à hauteur de 11 000 €), préalablement à l’élaboration de son schéma directeur, avait pour objet d’identifier précisément les besoins d’accueil non satisfaits sur le périmètre du territoire de l’agglomération.
Pour l’essentiel, les constats formulés dans les trois études se recoupent : manque de structures d’accueil collectif, déséquilibre de l’offre d’accueil entre le nord et le sud de l’agglomération, besoin d’extension des horaires d’accueil, prise en compte insuffisante de certaines demandes spécifiques (horaires atypiques, recherche d’emploi…).
Au moment de l’élaboration de son schéma directeur de la petite enfance, la communauté d’agglomération disposait donc de plusieurs études et diagnostics lui permettant d’évaluer les besoins de la population et de les confronter à l’offre existante.
Aucune commission de suivi du schéma directeur n’a jusqu’à présent été instituée. Néanmoins, des points d’étape réguliers sont présentés aux élus membres de la commission solidarité de l’agglomération, qui peuvent ainsi suivre la réalisation progressive des actions programmées dans le schéma directeur de la petite enfance6.
Dans cette première phase d’exercice de la compétence petite enfance, la Roche-sur-Yon Agglomération donne la priorité à la réalisation des actions programmées pour la période 2011-2015. La mise en place d’un dispositif d’évaluation doit intervenir dans un second temps. Certaines réorganisations administratives et comptables de la direction petite enfance ont déjà été initiées dans ce but.
Un bilan peut cependant être d’ores et déjà fait sur l’état d’avancement des projets.
L’objectif d’harmonisation des modalités de gestion des structures d’accueil a été partiellement atteint dès 2011 avec la mise en place d’une tarification commune et le déploiement d’un logiciel de gestion commun. De même, un règlement de fonctionnement unique est en cours de finalisation et doit être validé par le conseil d’agglomération au cours du premier semestre 2013.
S’agissant des projets d’implantation de nouvelles structures, les deux structures multi-accueils des Clouzeaux et de la Chaize-le-Vicomte doivent ouvrir au public le 19 août 2013 et le 5ème RAM (Landeronde) le 1er septembre 2013.
La direction de la petite enfance de la communauté d’agglomération est pilotée par une directrice assistée de trois collaborateurs. Ce service, qui dépendait auparavant de la commune de la Roche-sur-Yon, a été transféré en même temps que la compétence.
Chargée de mettre en œuvre la politique en faveur de la petite enfance de la communauté d’agglomération, la directrice de la petite enfance doit aussi coordonner et harmoniser la gestion des EAJE confiée aux directrices d’établissement.
Chaque EAJE adopte un projet d’établissement qui lui est propre mais qui doit respecter les orientations communautaires en matière de petite enfance. De même, chaque établissement dispose d’un budget de fonctionnement propre dont la gestion est confiée à la directrice.
Le suivi de l’activité du service a donné lieu, en juillet 2011, à l’édition d’un rapport d’activité portant sur la première année d’exercice de la compétence par la communauté d’agglomération.
Avant le transfert à la Roche-sur-Yon Agglomération, tous les EAJE étaient gérés en régie directe par les communes à l’exception de la crèche associative de Dompierre-sur-Yon.
Ce mode de gestion a été conservé par la communauté d’agglomération, y compris pour le site multi-accueils de Dompierre-sur-Yon, transféré le 1er mars 2011. Ce choix de gestion est le résultat d’une volonté politique forte de la communauté d’agglomération et des communes du territoire avant elle, qui considèrent que seule la gestion en régie permet de maîtriser le développement de l’offre d’accueil collectif et par là, de proposer à toutes les familles, y compris celles dont les revenus sont les plus modestes, un réel choix entre les différents modes de garde (collectif ou individuel).
Pour les même raisons, la Roche-sur-Yon Agglomération considère que les EAJE doivent demeurer hors du champ de la directive européenne du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Dans le cas contraire, le risque serait de voir un certain nombre de familles exclues du dispositif d’accueil faute de revenus suffisants.
La communauté d’agglomération, qui n’exerce la compétence que depuis le 1er janvier 2010, n’a pas encore mis en place de contrôle de gestion de son service petite enfance. Elle n’a pas non plus développé d’outils d’évaluation des projets pédagogiques des EAJE.
Cette lacune devrait être comblée au cours de l’année 2013, lors de l’adoption du règlement de fonctionnement commun et du projet social unique duquel découleront les projets pédagogiques propres à chaque structure. Ces projets pédagogiques prévoiront eux-mêmes la mise en place d’outils d’évaluation du contenu pédagogique et de leur mise en œuvre.
La communauté d’agglomération a développé plusieurs outils d’information en direction des familles.
Sur le site internet de la Roche-sur-Yon Agglomération, une page est consacrée à l’accueil de la petite enfance. Toute l’offre de garde sur le territoire de la communauté d’agglomération y est présentée, aussi bien en accueil individuel (les RAM) qu’en accueil collectif (structures multi-accueils, crèches, halte-garderies, LAEP).
Bien qu’il ait une vocation plus large, le guide de la petite enfance recense l’ensemble des modes de garde disponibles sur le territoire avec, pour chaque structure publique, des informations précises (coordonnées, nombre de places, horaires d’ouverture).
Enfin, deux autres dépliants ont été édités, un sur la structure d’accueil enfants-parents (LAEP) de la Ronde et un autre sur les relais d’assistantes maternelles (RAM).
Tous ces documents sont mis à disposition des familles à la maison de la petite enfance, dans tous les lieux d’accueil de la petite enfance (EAJE, RAM…) et d’une manière générale dans tous les lieux publics de l’agglomération.
A compter du 1er avril 2013, un guichet unique d’information et de réservation des places sera créé à la maison de la petite enfance. Il aura notamment pour mission d’informer les familles sur les modes de garde les mieux adaptés à leurs besoins.
Il existe actuellement plusieurs règlements de fonctionnement à l’échelle de l’agglomération. Les modalités d’inscription ne sont donc pas identiques dans tous les établissements. De même, il existe plusieurs commissions d’attribution des places et les critères d’attribution ne sont pas unifiés.
Cependant, la gestion est déjà uniformisée à l’échelle de la seule ville de la Roche-sur-Yon, avec un seul règlement de fonctionnement, une seule commission et les mêmes critères d’attribution.
Dans les EAJE extérieurs à la ville-centre, les demandes d’admission se font auprès de la direction de l’établissement, quelle que soit la nature de l’accueil sollicité (régulier, occasionnel ou d’urgence), alors qu’à la Roche-sur-Yon, seules les demandes d’accueil court ou occasionnel (inférieur ou égal à trois jours) sont déposées directement auprès de la structure choisie ; pour les demandes d’accueil régulier et d’urgence, l’inscription est centralisée à la maison de la petite enfance.
Quelle que soit la commune considérée, le traitement des dossiers est différent selon le type d’accueil sollicité. Dans le cas d’un accueil occasionnel ou d’urgence, les décisions d’attribution sont prises directement par la directrice de l’établissement concerné tandis que pour une demande d’accueil régulier, les dossiers sont généralement soumis à l’avis d’une commission d’admission.
A Dompierre-sur-Yon, la décision est prise par la directrice, conformément aux règles en vigueur dans les haltes garderie7. La communauté d’agglomération justifie cette pratique par la faible amplitude d’ouverture des locaux : deux jours par semaine. A la Ferrière, la commission d’admission n’existe que depuis avril 2012.
Si les critères d’attribution des places ne sont pas rigoureusement identiques, les priorités sont similaires d’un établissement à l’autre : elles concernent les familles dont les deux parents travaillent, les familles monoparentales, les familles résidant dans l’agglomération. De même, tous les règlements prévoient l’attribution de places d’urgence pour permettre de répondre à des besoins ponctuels de garde (durée limitée à trois mois).
Globalement tous les règlements sont conformes aux objectifs fixés dans le projet de territoire de la communauté d’agglomération.
Il existe néanmoins quelques disparités, notamment dans le traitement des fratries. Il est par ailleurs regrettable que les critères ne soient pas tous systématiquement hiérarchisés, ni pondérés les uns par rapport aux autres.
Cette situation, héritée des gestions communales antérieures, présente un risque de rupture d’égalité dans le traitement des demandes déposées par les familles. En outre, elle contredit la volonté d’harmonisation de l’accueil exprimée dans le schéma directeur et le projet de territoire de l’agglomération.
Cependant, la création en avril 2013 d’une commission unique d’attribution des places, compétente pour toutes les structures de l’agglomération à l’exception de Dompierre-sur-Yon, la mise en place du guichet unique d’information et de réservation des places, l’adoption enfin d’un règlement de fonctionnement commun, devraient permettre de corriger ces pratiques.
La collectivité ne dispose que de données fragmentaires sur le traitement des dossiers de demande. Seul le devenir des dossiers déposés auprès des établissements de la Roche-sur-Yon et de Mouilleron-le-Captif est systématiquement recensé.
Cette carence ne permet pas à la communauté d'agglomération d'apprécier avec exactitude l'adéquation entre l'offre et les demandes des familles.
Le futur guichet unique déjà évoqué, qui animera la commission d’attribution des places, aura pour mission de collecter et analyser ces informations.
Sur la période 2007-2011, le nombre de demandes dans les EAJE de la seule ville de la Roche-sur-Yon est demeuré stable, autour de 246 par an. Après déduction des annulations (changement de mode de garde par les parents), la commission d’admission examine en moyenne 165 demandes d’accueil par an. Le taux d’acceptation se situe aux alentours de 57 %. A Mouilleron-le-Captif, pour 46 dossiers déposés sur la période
2010-2011, 23 ont été acceptés.
Pour les familles de la Roche-sur-Yon, lorsqu’il n’y a plus de place dans l’établissement demandé par la famille, une proposition est faite sur une autre structure de la ville. Si elle le souhaite, la famille peut maintenir sa demande pour la commission suivante. Dans les autres communes (ainsi qu’à la Roche-sur-Yon, lorsqu’aucune place en établissement n’est disponible), les familles sont accompagnées pour trouver un autre mode de garde, notamment auprès des RAM de leur secteur pour obtenir la liste des assistantes maternelles disponibles. Ils peuvent aussi demander à être inscrits sur liste d’attente.
Au 1er avril 2012, 113 dossiers étaient en attente sur la ville de la Roche-sur-Yon. Les délais moyens d’attente sont de trois à six mois. Les dossiers en attente ne sont pas recensés dans les autres EAJE.
L'attribution des places à la Roche-sur-Yon est conforme aux critères prioritaires définis dans le règlement de fonctionnement, et les changements de situation (déménagement, perte d’emploi, congé parental…) font l’objet d’un examen individualisé.
La communauté d’agglomération offre le choix entre plusieurs modes de garde : le recours aux assistantes maternelles, la prise en charge par une structure collective de type crèche ou halte-garderie et, pour les enfants âgés de deux à trois ans, la scolarisation en école maternelle.
Au 1er janvier 2012, la communauté d’agglomération compte 311 places d’accueil collectif en EAJE et 785 assistantes maternelles agréées, soit 2 333 places d’accueil individuel.
Compte tenu du contexte particulier du transfert récent de la compétence vers la communauté d’agglomération, il est difficile de mesurer avec exactitude l’évolution de l’offre sur la période 2007-2011. En effet, de 2007 à 2009, les données disponibles sont celles de la ville de la Roche-sur-Yon. En outre, en 2010 et 2011, la communauté d’agglomération ne comptabilisait pas les assistantes maternelles des communes non couvertes par un RAM (Landeronde, Venansault et Mouilleron-le-Captif). Elles ne sont connues que depuis 2012. Enfin, le site multi-accueils de Dompierre-sur-Yon n’a été intégré à l’offre proposée par l’agglomération qu’en 2011.
|
Nombre de places d’accueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de - de trois ans au 31 décembre |
Ville de la Roche-sur-Yon |
La Roche-sur-Yon Agglomération |
|||||
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|||
|
Assistants maternels agréés employés par des particuliers |
696 |
646 |
717 |
1 817 |
1 779 |
||
|
Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et micro crèche) |
288 |
284 |
254 |
300 |
311 |
||
|
Ecoles maternelles |
270 |
260 |
215 |
214 |
|||
|
Total = capacité théorique d’accueil (T) |
1 200 |
1 231 |
2 332 |
2 304 |
|||
|
Nombre d'enfant de - de 3 ans**(E)** |
1 363 |
1 408 |
1 452 |
3 168 |
3 227 |
||
|
Taux de couverture ((T/E)x100) |
85,22 % |
84,78 % |
73,61 % |
71,40 % |
|||
Source : la Roche-sur-Yon Agglomération – direction de la petite enfance
Avant le transfert de la compétence, la ville de la Roche-sur-Yon présentait un taux de couverture proche de 85 %, soit un niveau de capacité théorique d’accueil très supérieur à celui de la moyenne nationale (49 %). Ce bon niveau s’explique par le nombre important de places offertes en EAJE dans la ville-centre et par le nombre de places réservées en pré-petite section dans les écoles maternelles.
La diminution constatée entre 2009 et 2010 témoigne de la faiblesse relative de l’offre d’accueil collectif sur le reste du territoire de l’agglomération : alors que le nombre d’enfants concernés progresse de 89 % du fait de l’élargissement du périmètre, celui des places en EAJE n’augmente que de 18 %.
A l'inverse, le nombre de places disponibles auprès des assistantes maternelles progresse fortement en 2010, révélant une structure de l’offre contrastée entre la ville centre et les autres communes de l’agglomération. Cependant en 2011, des départs en retraite d’assistantes maternelles se traduisent par une légère diminution du taux de couverture à périmètre (d’agglomération) inchangé.
Malgré des disparités territoriales connues entre le nord et le sud du territoire d’une part, et entre la ville-centre et les autres communes d’autre part, la communauté d’agglomération estime l’offre d’accueil globalement suffisante pour répondre à la demande des familles.
Au 31 décembre 2011, la communauté d’agglomération de la Roche-sur-Yon disposait de treize structures d’accueil collectif proposant 299 places agréées auxquelles il convient d’ajouter douze places de crèche subventionnées par la collectivité au CHS Georges Mazurelle pour accueillir des familles ayant besoin d’un mode de garde en horaires atypiques. Sur les treize structures, il y a sept sites multi-accueils qui font à la fois de l’accueil régulier et de l’accueil occasionnel, deux mini-crèches, une crèche familiale, deux haltes garderies et un point halte.
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Nombre de places agréées en EAJE au 31 décembrepour 100 enfants de - de trois ans au 31 décembre |
Ville de la Roche-sur-Yon |
La Roche-sur-Yon Agglomération |
Evolution 2007-2011 |
||||||
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|||||
|
Crèches collectives |
266 |
266 |
242 |
288 |
303 |
14 % |
|||
|
Crèches familiales |
22 |
18 |
12 |
12 |
8 |
- 63,5 % |
|||
|
Total EAJE (T=C+F+P+M)) |
288 |
284 |
254 |
300 |
311 |
8 % |
|||
|
Nombre d'enfant de moins de 3 ans au 31/12/N**(E)** |
1363 |
1408 |
1452 |
3168 |
3227 |
136,76% |
|||
|
% de places agréées en EAJE pour 100 enfants de - de trois ans ((T/E)x100) |
21,13% |
20,17% |
17,49% |
9,47% |
9,64% |
||||
|
Répartition des places agréées d’EAJE par type de gestionnaire : |
|||||||||
|
Secteur public |
288 |
263 |
254 |
300 |
311 |
8 % |
|||
|
dont communal |
288 |
263 |
254 |
||||||
|
dont intercommunal |
…… |
…… |
…… |
300 |
311 |
||||
|
Répartition des places agréées d’EAJE par type d’accueil : |
|||||||||
|
Accueil régulier |
232 |
207 |
207 |
243 |
252 |
8 % |
|||
|
Accueil occasionnel |
56 |
56 |
47 |
57 |
59 |
5 % |
|||
Source : la Roche-sur-Yon Agglomération – direction de la petite enfance
En 2010 et 2011, les 61 places supplémentaires des EAJE transférées des autres communes du territoire (Mouilleron-le-Captif, la Ferrière, Venansault et Dompierre-sur-Yon) ne suffisent pas à compenser l'augmentation du nombre d'enfants.
Avec un ratio de 17,49 places pour 100 enfants de moins de trois ans en 2009, la ville de la Roche-sur-Yon affichait un ratio de places d’accueil collectif sensiblement supérieur aux moyennes nationales (14,7 places) et départementales (6,9 places pour la Vendée). Le passage à l’intercommunalité en 2010 et l’élargissement du territoire aux communes rurales a fait chuter ce ratio à 9,5 places, confirmant le diagnostic de carence de structures d’accueil collectif au-delà de la ville-centre.
L'ouverture à l'été 2013 des deux nouvelles structures multi-accueils à la Chaize-le-Vicomte et aux Clouzeaux permettra d'offrir 62 nouvelles places d'accueil collectif. A population stable, et malgré la fermeture de la crèche familiale (- douze places), cette extension portera l’offre d’accueil à près de 11 places pour 100 enfants de moins de trois ans.
Outre ces deux nouvelles structures, la communauté d’agglomération a inscrit dans son schéma directeur de la petite enfance l’ouverture ou la restructuration de plusieurs autres EAJE d'ici 2015 : un nouveau site multi-accueils de 20 places sur Dompierre, la restructuration de la crèche Chapi-Chapo sur la Ferrière, le regroupement de trois structures existantes sur la Roche-sur-Yon en un équipement multi-accueils de 60 places. Il convient pour être exhaustif de signaler que le territoire dispose également de 50 places en CHD, de 60 places en CHS (dont les 12 places financées par l’agglomération). 40 nouvelles places doivent enfin être créées en mars-avril 2013 à la faveur de l’ouverture prévue d’une crèche inter-entreprises, située dans le périmètre de la zone d’activité économique de Beaupuy.
Le choix de la communauté d’agglomération de favoriser le développement des sites multi-accueils plutôt que d’autres structures répond à un double enjeu : mieux satisfaire les besoins des familles qui demandent à la fois de l’accueil régulier et de l’accueil occasionnel d’une part, optimiser le taux de fréquentation des EAJE en conformité avec les objectifs fixés par la CAF dans le contrat enfance-jeunesse (70 %) d’autre part.
En 2011, sur les 248 places offertes en multi-accueil, 204 sont des places d’accueil régulier, 25 des places d’accueil occasionnel et 19 des places d’accueil d’urgence. Au total, la Roche-sur-Yon Agglomération réserve 10 % de ses places en multi-accueils à des accueils occasionnels et près de 8 % à des accueils d’urgence. Sur la globalité des EAJE (y compris haltes garderies et crèche familiale), ce sont 14,5 % des places qui sont destinées à l’accueil occasionnel ou d’urgence.
Le pilotage de l’offre d’accueil auprès des assistantes maternelles échappe pour l’essentiel à la communauté d’agglomération de la Roche-sur-Yon. La gestion des agréments, desquels dépend le nombre de places disponibles, relevant des missions du département, la communauté d’agglomération ne dispose que de son réseau de relais d’assistantes maternelles (RAM) pour recenser le nombre de places offertes en accueil individuel. Elle ne peut pas, comme pour les EAJE, influer sur la répartition des places pour rééquilibrer l’offre sur le territoire.
La seule action menée en ce domaine par la collectivité est la création des relais d’assistantes maternelles (RAM). Le premier a été créé par le CCAS de la Roche-sur-Yon en février 2003. Depuis, trois autres RAM ont été créés et le cinquième, programmé dans le schéma directeur de la petite enfance, doit ouvrir en septembre 2013.
Toutes les assistantes maternelles agréées sont informées de l’existence du RAM de leur secteur et sont invitées à prendre contact avec lui. Il n’y a ni adhésion, ni inscription et elles sont libres d’y recourir ou non.
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Nombre de places agréées auprès d’assistants maternels |
Ville de la Roche-sur-Yon |
La Roche-sur-Yon Agglomération |
Evolution 2007-2012 |
Evolution 2010-2012 |
||||||||
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|||||||
|
Assistants maternels agréés |
289 |
259 |
274 |
756 |
741 |
785 |
171,63 % |
3,84 % |
||||
|
Places autorisées (L. 421-4 CASF) |
696 |
646 |
717 |
1 817 |
1 779 |
2 191 |
214,80 % |
20,58 % |
||||
|
dont places au domicile de l’AM |
696 |
646 |
717 |
1 817 |
1 779 |
2 191 |
214,80 % |
20,58 % |
||||
Source : la Roche-sur-Yon Agglomération – direction de la petite enfance
Les données du tableau ci-dessus confirment les constats déjà formulés précédemment : alors que les établissements d’accueil collectif sont concentrés sur la ville de la Roche-sur-Yon, on constate une forte présence des assistantes maternelles hors la ville centre. Leur nombre est presque trois fois plus important à l’échelle du territoire de l’agglomération qu’à celle de la seule ville de la Roche-sur-Yon.
Pour compléter le dispositif d’accueil individuel, deux maisons d’assistantes maternelles (MAM) ont été créées sur le territoire de la Chaize-le-Vicomte et une autre est en prévision sur la commune de la Ferrière.
La communauté d’agglomération ne participe pas à ces structures qui relèvent uniquement d’initiatives privées et ne disposent d’aucun financement public.
Le taux d’occupation des EAJE est l’indicateur d’activité de référence sur lequel se fonde la CAF pour apprécier la qualité de l’accueil collectif et, au besoin, moduler son soutien financier : un taux d’occupation inférieur à 70 % déclenche systématiquement une diminution de la prestation de service enfance-jeunesse (PSEJ) versée dans le cadre du contrat enfance-jeunesse (CEJ).
Cette application stricte des critères de taux d’occupation a conduit la communauté d’agglomération à demander aux directrices d’établissement plus de vigilance sur le niveau d’occupation de leur établissement. Elle a aussi développé des tableaux de bord mensuels lui permettant de suivre la fréquentation et d’optimiser les taux d’occupation.
Le résultat de ce suivi est positif : de 68 % en 2007 (sur les seuls établissements de la ville-centre), le taux moyen d’occupation est passé à 72 % en 2011 et onze établissements sur treize présentent un taux supérieur ou égal à 70 % contre seulement la moitié en 2010.
Source : la Roche-sur-Yon Agglomération – direction de la petite enfance
Au-delà de l’effet transfert enregistré en 2010, l’évolution de la situation sur les années 2010 et 2011 confirme une réelle tendance à la hausse du nombre d’heures payées. Seule la crèche familiale, en cours de fermeture, enregistre une diminution de 23 % des heures facturées sur ces deux années.
Outre la prise de conscience des équipes d’encadrement qui veillent à une meilleure optimisation de l’occupation des structures, la restructuration des EAJE vers du multi-accueil, mieux adaptés pour répondre aux nouveaux besoins d’accueil occasionnel, est aussi un facteur important d’amélioration du taux d’occupation. Le regroupement programmé de trois établissements, dont les deux qui présentent un taux d’occupation inférieur à 70 %, participe de cette dynamique.
La mise en œuvre de la modulation des capacités d’accueil contribue aussi à cette amélioration du taux d’occupation. Mise en place dès 2007 dans les structures implantées sur la ville de la Roche-sur-Yon, elle est progressivement étendue à tous les EAJE du territoire. En 2011, la moitié d’entre eux pratique une modulation horaire des capacités d’accueil.
Malgré le fait que les RAM du territoire œuvrent régulièrement à la mise à jour de leurs bases de données relatives aux disponibilités des assistantes maternelles, la communauté d’agglomération ne connaît pas exactement le nombre de places effectivement occupées en accueil individuel.
Le conseil général, de son côté, envoie à LRSYA la liste des nouvelles assistantes maternelle agréées ainsi qu’une fois par an la liste complète des assistantes maternelles en activité ; il signale également les départs à la retraite et les retraits d’agrément
Une plus grande collaboration entre la communauté d’agglomération et le conseil général, duquel dépendent les assistantes maternelles, permettrait cependant d’améliorer la connaissance des conditions d’activité des assistantes maternelles.
S’agissant des RAM eux-mêmes, la communauté d’agglomération porte une appréciation positive sur leur rôle auprès des parents et des assistantes maternelles (information, organisation d’activités). Elle estime qu’en moyenne 1 000 familles fréquentent chaque année un RAM, essentiellement pour des questions relatives à l’embauche d’une assistante maternelle ou à une rupture de contrat. Cependant, faute d’outils de suivi de la fréquentation, il ne s’agit que d’une estimation.
Il est regrettable que la communauté d’agglomération, qui fait de l’accueil de la petite enfance une de ses priorités dans son projet de territoire, ne dispose pas de données précises et exhaustives sur l’accueil individuel, qu’il s’agisse du nombre de places offertes par les assistantes maternelles, du nombre de places occupées, ou encore de la fréquentation des RAM, d’autant que ce mode de garde est majoritaire sur toute une partie du territoire et que la communauté d’agglomération va ouvrir un cinquième RAM en septembre 2013.
La situation est toutefois en voie d’amélioration du fait que les RAM s’imposent, selon LRSYA, comme un « service incontournable », incitant les assistantes maternelles à les tenir régulièrement informés de leurs disponibilités.
En l'absence d'observatoire local de la petite enfance, et au-delà des diagnostics réalisés antérieurement au transfert de la compétence, la communauté d'agglomération ne dispose pas d’outils lui permettant d’évaluer l’adéquation entre l’offre d’accueil et les besoins éventuellement évolutifs des familles, tant concernant le nombre de places disponibles, tous modes de gardes confondus, que le type de mode de garde (assistantes maternelles, EAJE).
Le projet, actuellement à l’état d’ébauche, de développement de tels outils en collaboration avec le service mutualisé « observatoire et prospective » de la ville de la Roche-sur-Yon, ne peut qu'être encouragé par la chambre.
La prise en compte de besoins spécifiques est inscrite dans le projet de territoire de la Roche-sur-Yon Agglomération.
- Une charte d’accueil de l’enfant handicapé a été établie en 2011. Seuls les enfants dont l’état de santé est jugé compatible par le médecin référent avec l’accueil collectif sont acceptés, les autres étant pris en charge par le centre d’action médico-social précoce. La charte prévoit l’élaboration de deux documents spécifiques à l’accueil de l’enfant handicapé : un projet de vie et un projet d’accueil individualisé.
Par ailleurs, la CAF a mis en place un dispositif spécifique d’intervention auprès des enfants handicapés en structures d’accueil. Dès lors que le handicap est reconnu par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), l’établissement peut solliciter la présence d’une auxiliaire de vie chargée d’accompagner l’enfant concerné. Ce dispositif est entièrement financé par la CAF.
En 2010, neuf enfants handicapés ont été accueillis dans les EAJE de la Roche-sur-Yon Agglomération, vingt en 2011. Tous les enfants dont le handicap était reconnu compatible avec l’accueil en structure collective ont été acceptés.
- Concernant l’accompagnement des familles dans le cadre d’un parcours de réinsertion ou de formation professionnelle, la communauté d’agglomération réserve vingt places en EAJE dans la limite d’une durée de trois mois. Les dossiers de demande sont examinés en collaboration avec la maison de l’emploi.
Sur la période 2010-2011, 232 enfants ont bénéficié de ce dispositif.
- S’agissant des besoins de garde en horaires atypiques, la collectivité a fait le choix de subventionner douze places de crèche au sein du centre hospitalier spécialisé Georges Mazurelle à la Roche-sur-Yon qui offre une grande amplitude d’ouverture (de 6 heures 15 à 21 heures 15). Les modalités de réservation et de financement de ces places sont fixées par convention entre le CHS et la collectivité. En 2011, l’agglomération a versé 101 065,78 € pour financer ce service.
Le bénéfice de ces places est réservé aux familles ayant une amplitude de travail excédant l’ouverture des EAJE de l’agglomération.
-
Favoriser l’accueil des enfants des familles monoparentales est aussi une des priorités de la communauté d’agglomération. Le nombre de ces dossiers est en constante augmentation sur la ville de la Roche-sur-Yon. En 2010, la commission d’attribution des places des établissements de la ville a examiné huit dossiers de familles monoparentales, quatorze en 2011 et douze en 2012 (jusqu’en octobre). Tous ont obtenu une place en accueil régulier. A ces enfants, s’ajoutent ceux qui bénéficient d’un accueil occasionnel et qui ne sont pas recensés.
-
Enfin, seules les exigences alimentaires identifiées dans un projet d’accueil individualisé (PAI) donnent lieu à modification des repas proposés. Pour les autres, telles que le refus de manger du porc, la communauté d’agglomération se contente d’enlever la viande des plats et prévient les familles. Elle ne propose pas de substitut et n’accepte pas de plats préparés à la maison.
L’élargissement du périmètre de mise en œuvre de la politique d’accueil de la petite enfance s’est traduit par une baisse sensible du taux de service en EAJE : en 2010, le taux de service des enfants de moins de trois ans en EAJE était de 40,59 % (dans le périmètre de l’agglomération) contre près de 73 % en 2007 (dans le périmètre de la seule ville-centre).
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Le taux de service en EAJE |
Ville de la Roche-sur-Yon |
La Roche-sur-Yon Agglomération |
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|||
|
Nombre d'enfants de moins de 3 ans (a) |
1363 |
1408 |
1452 |
3168 |
3227 |
||
|
Nombre d’enfants inscrits en accueil collectif (b) |
991 |
1252 |
1140 |
1286 |
1585 |
||
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Nombre d’enfants gardés en EAJE pour 100 enfants de moins de 3 ans = (b)/(a)*100 |
72,71% |
88,92% |
78,51% |
40,59% |
49,12% |
||
Source : la Roche-sur-Yon Agglomération – direction de la petite enfance
Le décalage entre le nombre d’enfants accueillis en établissement (1 585 en 2011) et le nombre de places offertes (311) s’explique par le développement des structures du type « multi-accueils » et par la prise en compte des enfants inscrits en halte-garderie : une place agréée permet d’accueillir plusieurs enfants sur des créneaux différents.
Cette pratique, déjà développée par la commune de la Roche-sur-Yon avant le transfert, explique pour une part, parallèlement à l’importance relative du nombre de places, les très bons taux de service constatés sur la période 2007-2009 dans la ville-centre.
L’élargissement en 2010 à toute la population de l’agglomération se traduit mécaniquement par une dégradation apparente de l’offre d’accueil collectif. Celle-ci ne résulte pas de la diminution du nombre d’enfants accueillis mais de l’augmentation du nombre d’enfants potentiellement concernés, la prise en compte de toutes les communes de l’agglomération ayant déséquilibré l’offre d’accueil collectif.
Les mesures prises par la communauté d’agglomération pour optimiser l’utilisation des structures (élargissement des horaires d’ouverture, réorganisation des anciennes crèches vers du multi-accueil pour offrir des formes d’accueil diversifiées, extension de la modulation des capacités d’accueil…) ont permis dès 2011 d’améliorer notablement le taux de service en EAJE : il a atteint 49,12 % cette année-là contre 40,59 % en 2010.
Le maintien de structures ouvertes sur la ville de la Roche-sur-Yon pendant les vacances scolaires et bénéficiant à toutes les familles de l’agglomération participe aussi de l’évolution positive de ce taux de service.
A l’inverse de l’effet sur le taux de service des EAJE, l’extension du périmètre à l’agglomération s’est traduite par une augmentation du taux de service en accueil individuel confirmant le constat d’un plus grand nombre (absolu et relatif) d’enfants gardés par une assistante maternelle sur les communes périphériques.
Bien que la collectivité ne dispose pas du taux de service auprès des assistantes maternelles, il est possible d’en faire une évaluation approximative sur la base du nombre de places d’accueil agréées.
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Le taux de service en accueil individuel |
Ville de la Roche-sur-Yon |
La Roche-sur-Yon Agglomération |
|||||
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|||
|
Nombre d'enfants de moins de 3 ans (a) |
1 363 |
1 408 |
1 452 |
3 168 |
3 227 |
||
|
Nombre de places agréées auprès d’une assistante maternelle (b) |
696 |
646 |
717 |
1 817 |
1 779 |
||
|
Ratio (b)/(a)*100 |
51,06% |
45,88% |
49,38% |
57,35% |
55,13% |
||
Source : la Roche-sur-Yon Agglomération – direction de la petite enfance
Comme pour les EAJE, l’augmentation des accueils occasionnels se traduit par une progression du nombre d’enfants réellement accueillis, une même place agréée pouvant permettre l’accueil de plusieurs enfants sur des créneaux différents.
Les familles peuvent cumuler différents modes de garde, recourant pour certains créneaux à une assistante maternelle, et pour d’autres à une halte-garderie. Une telle pratique illustre le besoin de « flexibilité» des modes de garde et rend d’autant plus indispensable le renforcement de la coordination à l’échelle du territoire de l’agglomération entre gestion de l’accueil individuel et gestion de l’accueil collectif.
Pour apprécier le degré de satisfaction des familles, la communauté d’agglomération se repose sur les seuls conseils de structures institués dans les EAJE et au sein desquels les familles sont représentées. Lors de ces conseils, les parents peuvent aborder tous les sujets relatifs à la vie de la structure. La collectivité compte aussi sur les relations directes entre les responsables de structure et les familles utilisatrices pour évaluer leur satisfaction et leurs attentes.
Sans remettre en cause l’importance de ces échanges directs et l’utilité des conseils de structures, la chambre invite la communauté d’agglomération à développer de véritables outils de mesure de la satisfaction des familles (questionnaires, enquêtes ponctuelles, recueil de propositions) afin de rendre perceptible le ressenti des familles qui, aujourd’hui, ne s’expriment pas.
La politique d’accueil de la petite enfance s’inscrit dans un projet politique plus global dont les objectifs sont définis dans le projet de territoire de la Roche-sur-Yon Agglomération.
L’une des dimensions de cette politique est de permettre un rééquilibrage de l’offre de services en faveur du sud du territoire. Ce projet global est pour une grande part porté par la ville-centre.
Du point de vue des communes périphériques, le transfert de la compétence petite enfance à la communauté d’agglomération doit favoriser une amélioration, tant quantitative que qualitative, des modalités d’accueil. Pour la ville-centre, la mise en cohérence des structures sur l’ensemble du territoire doit permettre un partage équitable des charges de cette politique.
Une telle communautarisation vécue par les habitants et assumée financièrement par les collectivités territoriales, en contribuant à construire une identité communautaire, doit à son tour favoriser la communautarisation d’autres politiques publiques.
Toutefois, les projets définis dans le schéma directeur de la petite enfance n’étant pas encore tous aboutis, la communauté d’agglomération n’en a pas encore mesuré précisément l’impact sur le développement de son territoire.
* budget agrégé budget principal et budgets annexes
** fonction 64
Source : comptes administratifs Ville de la Roche-sur-Yon et la Roche-sur-Yon Agglomération.
La sous-fonction 64 ne comptabilise pas la totalité des dépenses liées à l’accueil de la petite enfance. Seules les charges directes gérées par la direction de la petite enfance y sont répertoriées, les charges indirectes afférentes au fonctionnement des EAJE étant imputées sur le budget de l’administration générale.
Toutes ces charges qui n’apparaissent pas dans la fonction 64 sont réintégrées par la direction de la petite enfance de la communauté d’agglomération dans son bilan financier, adressé à la CAF.
Après retraitement, les dépenses de fonctionnement générées par l’exercice de la compétence petite enfance s’élèvent à 4 673 k€ en 2010 et 4 795 k€ en 2011.
Le transfert de la compétence en 2010 à la Roche-sur-Yon Agglomération s’est accompagné d’une progression notable du budget de la petite enfance, tant en valeur absolue, qu’en valeur relative. D’un peu plus de 4 M€ de dépenses totales en 2009 pour la seule ville de la Roche-sur-Yon, le budget petite enfance de la Roche-sur-Yon Agglomération est passé à 4,6 M€ en 2010 et 5,3 M€ en 2011, soit une augmentation supérieure à 30 % entre 2009 et 2011 (extension du périmètre géographique d’exercice de la compétence) et une progression de plus de 15 % entre 2010 et 2011 (dans le périmètre, stabilisé, de l’agglomération).
L’accroissement des montants entre 2009 et 2010 tient pour l’essentiel à la prise en charge des dépenses de fonctionnement des EAJE implantés dans les autres communes que la ville-centre (+ 21 %). En 2011, la progression des charges de fonctionnement à l’échelle de l’agglomération se stabilise à + 4 % avec le transfert d’une dernière structure d’accueil collectif à Dompierre-sur-Yon ; l’essentiel de l’accroissement du budget tient à la forte augmentation des dépenses d’équipement.
En valeur relative, le budget consacré à la petite enfance représente en moyenne 7,4 % du budget total de fonctionnement de la Roche-sur-Yon Agglomération. La ville de la Roche-sur-Yon y consacrait 4 % de son budget.
Dès 2012, les dépenses en faveur de la petite enfance vont apparaître comme s’étant sensiblement accrues en particulier en dépenses d’équipement (construction des deux nouveaux équipements multi-accueils). En 2013, l’ouverture de ces deux sites
multi-accueils se traduira par une augmentation des dépenses de fonctionnement (les recrutements projetés sont de 16 ETP pour les Clouzeaux, 10 pour la Chaize, auxquels il faut ajouter 0,8 ETP pour le 5ème RAM, ainsi que le recrutement de l’animatrice du guichet unique).
La présentation de la fonction 64 au compte administratif est globale, sans distinction selon les établissements. Quant aux comptes de résultat de chaque service
- EAJE mais aussi RAM, places financées au sein du CHS et direction petite enfance - ils sont peu détaillés, classant les charges par grands comptes budgétaires. De même, la répartition entre charges directes et charges indirectes n’apparaît pas.
Chargée du suivi budgétaire et financier des EAJE, la direction de la petite enfance a déployé un logiciel « civil-finances » qui lui permet d’élaborer des balances trimestrielles pour chaque établissement. Cela lui permet d’établir des tableaux de ventilation plus développés, les charges de chaque EAJE étant détaillées au niveau du sous-compte budgétaire et réparties entre charges directes et charges indirectes.
La ventilation entre les différents postes de charges est cependant effectuée sur la base des seules informations fournies par les directrices d’établissement. Aucune clé de répartition n’a été définie par la direction de la petite enfance. Ainsi, même si la collectivité valorise un certain nombre de charges indirectes, l’absence de comptabilité analytique à proprement parler restreint la portée de l’exercice du fait du caractère non systématique de la méthode de valorisation retenue, et donc du risque de manque d’exhaustivité dans la détermination du montant des coûts indirects. L’EPCI indique toutefois que la direction des finances de l’agglomération finalise actuellement une organisation comptable plus analytique et par politique publique, ce qui « _devrait aider les services opérationnels à disposer d’outils de gestion financière et budgétaire plus fins et affiner leur préparation et exécution budgétaire _».
Cette pratique, ainsi que le décalage entre les informations qu’elle permet d’obtenir et celles qui figurent dans le compte administratif au titre de la sous-fonction 648 (qui n’intègre que les charges directes), ne permettent pas une connaissance précise et incontestable des coûts réels de la politique d’accueil de la petite enfance.
Parallèlement, la direction de la petite enfance élabore les comptes de résultat des établissements, transmis à la CAF, et des documents de synthèse, qui mettent en perspective, pour tous les EAJE mais aussi pour les RAMs et la direction petite enfance, les dépenses supportées, l’ensemble des recettes perçues, le nombre d’heures facturées et le taux d’occupation.
Le rapprochement de ces données permet de calculer le prix de revient horaire de chaque structure et le reste à charge de la collectivité après déduction du financement reçu au titre du CEJ.
Le coût horaire moyen des EAJE de la Roche-sur-Yon Agglomération est de 8,98 €, soit 1,76 € de plus que le prix plafond de la CAF (7,22 €). Les prix de revient de chaque structure peuvent assez fortement varier autour de cette moyenne, du fait en particulier que certains établissements supportent des charges spécifiques, loyer ou gros travaux. En 2011, les prix de revient varient de 6,23 € à 12,39 €.
La dynamique impulsée par la Roche-sur-Yon Agglomération d’harmonisation des pratiques de gestion, la diversification des types d’accueil proposés au sein d’une même structure, l’adoption du règlement tarifaire unique et du règlement de fonctionnement commun, les restructurations de l’offre se traduisant par une diminution des loyers à payer, sont autant de facteurs convergeant vers une réduction attendue des écarts de coût unitaires.
Sur la période antérieure au transfert de la compétence (2007-2009), la ville de la Roche-sur-Yon a investi près de 2 M€ dans ses équipements d’accueil de la petite enfance, soit 1,3 % de son budget total d’investissement. Ces dépenses correspondent essentiellement à la réhabilitation du site multi-accueils Ramon (1,4 M€ HT) et à l’équipement due la structure multi-accueils Bacqu’à Sable (169 k€).
Après une première année de transition consacrée à l’élaboration du schéma directeur de la petite enfance et peu marquée par les dépenses d’équipement (97 k€), le montant des investissements réalisés en 2011 par la Roche-sur-Yon Agglomération, 616 k€, représente près de 2,5 % du budget d’investissement de l’EPCI.
Au 1er décembre 2012, le montant des dépenses engagées et mandatées s’élève à 3,1 M€, dont 1,267 M€ pour la construction du site multi-accueils de la Chaize-le-Vicomte, 1,434 M€ pour celui des Clouzeaux et 407 k€ de frais d’études pour le futur équipement multi-accueils de la Vallée Verte.
A l’horizon 2014, la communauté d’agglomération prévoit encore la construction de deux nouvelles structures : une à Dompierre-sur-Yon pour remplacer les locaux actuels du site multi-accueils la Farandole, qui ne permettent pas d’accueillir les enfants à temps plein, et une à la Vallée verte, qui regroupera trois structures vieillissantes.
Le montant global du CEJ conclu par la Roche-sur-Yon Agglomération pour la période 2011-2014, est de 2 451 942,46 € dont 1 281 802 € pour des actions nouvelles.
Sur la période 2007-2010 couverte par les CEJ « communaux », les communes membres de la communauté de communes du Pays Yonnais ont bénéficié dans ce cadre de 1,860 M€ de financement CEJ.
Si en terme absolu, ce financement a pour l’essentiel bénéficié à la ville de la Roche-sur-Yon (1,439 M€), en revanche, il était, en termes relatifs, plus important pour les communes de la périphérie que pour la ville centre.
Le CEJ 2011-2014 doit permettre, du point de vue de la ville de la Roche-sur-Yon, de procéder à une répartition des charges de financement plus équitable entre la
ville-centre et les villes périphériques.
Chaque action bénéficie d’un montant forfaitaire calculé sur la base des indicateurs d’activité et financiers fournis par l’agglomération.
Les actions antérieures, ayant été en partie financées dans le cadre des CEJ communaux et reconduites dans le cadre du CEJ communautaire, sont financées par un montant forfaitaire « dégressif », sans actualisation des données d’activité et financières les concernant. Les actions nouvelles, elles, sont financées par un forfait s’élevant à 55 % du montant restant à charge, tel qu’il est déterminé par la CAF, auquel est appliqué un coefficient de 1,0843.
Le non-respect des objectifs fixés dans le contrat entraîne automatiquement une diminution du financement de l’action concernée. C’est ainsi par exemple que, dans le cadre du CEJ communal de la Roche-sur-Yon, la ville a subi des réfactions à hauteur de 203 207 €, ce qui l’a obligée à augmenter son propre financement.
L’orientation donnée par la Roche-sur-Yon Agglomération à sa politique d’accueil de la petite enfance est conforme aux critères en fonction desquels est versée la prestation de service unique, à savoir le fait de favoriser une plus grande mixité des familles utilisatrices des EAJE, sans contrainte d’activité professionnelle ni condition de fréquentation minimale en adaptant les formules d’accueil proposées aux demandes des familles (accueil régulier, occasionnel, exceptionnel ou urgent).
Le financement PSU correspond à 66 % du prix de revient horaire de l’établissement bénéficiaire dans la limite du prix plafond fixé par la CNAF, déduction faite des participations des familles.
Sur le territoire de la Roche-sur-Yon Agglomération, la PSU a été mise en place dès le 1er janvier 2005. En 2010 et 2011, elle représente entre 64 et 65 % des recettes hors CEJ (1,318 M€ en 2010 et 1,362 M€ en 2011).
En 2010 et 2011, les recettes comptabilisées à la sous-fonction 64 sont demeurées stables à 2,419 M€.
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Recettes en € - sous-fonction 64 |
2010 |
2011 |
evol |
|
013 - atténuations de charges |
584 |
14 645 |
2 407,71 % |
|
70 - produits des services, du domaine...e |
657 644 |
694 554 |
5,61 % |
|
74 - dotations, subventions et participations |
1 759 077 |
1 690 420 |
- 3,90 % |
|
75 - autres produits de gestion courante |
2 520 |
2 846 |
12,94 % |
|
77 - produits exceptionnels |
14 |
16 522 |
117 914,29 % |
|
Total |
2 419 839 |
2 418 987 |
- 0,04 % |
Dans les comptes de résultat des établissements transmis à la CAF, le montant total des recettes s’élève à 2,542 M€ en 2010 et 2,685 M€ en 2011. La participation des familles représente 652 k€ en 2010 et 689 k€ en 2011, soit environ 32 % des recettes hors CEJ (25 % des recettes totales) et permet de couvrir 14 % des dépenses de fonctionnement.
La différence entre ces montants et ceux figurant dans le compte administratif, symétrique de celle déjà relevée dans le suivi des dépenses, pose question quant à la fiabilité de la présentation du budget de la petite enfance.
Dans le souci d’une gestion financière plus rigoureuse et afin de mieux maîtriser les coûts et les ressources liées au secteur de la petite enfance, la communauté d’agglomération trouverait avantage à mettre ses documents de suivi budgétaire en cohérence. Elle améliorerait ainsi la qualité de son information financière.
-
Améliorer la coopération avec le département de la Vendée en ce qui concerne l’accueil individuel assuré par les assistantes maternelles, afin d’être en mesure de concevoir une réponse aux besoins des familles reposant sur une complémentarité entre accueil individuel et accueil collectif, aussi bien au niveau de l’ensemble de la population du territoire de l’agglomération, que pour chaque famille considérée en tant que telle ;. suivi
-
Poursuivre le travail d’harmonisation des pratiques entre tous les EAJE afin d’assurer une égalité réelle de traitement pour toutes les familles, quelle que soit leur commune de résidence ;
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Hiérarchiser et pondérer l’ensemble des critères d’attribution des places en EAJE ;
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Développer des outils de suivi et d’évaluation permettant à la communauté d’agglomération d’apprécier de manière régulière :
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Le degré d’adéquation de l’offre aux demandes exprimées par les familles ;
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Le suivi de la réalisation du schéma directeur ;
-
Les pratiques des EAJE ;
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Le degré de satisfaction des familles ;
- Veiller à la cohérence et à l’exhaustivité des documents budgétaires des établissements d’accueil des jeunes enfants, en recourant à une véritable comptabilité analytique, condition de la connaissance complète des coûts.
1� Ce souci de formation est décliné par le Conseil général à travers des actions de formation continue, des ateliers d’éveil, ainsi que par l’animation de supports de communication (site internet, revue Vendée ass’mat).
2� Le département propose, en lien avec la CAF et les communes volontaires, une aide financière aux parents qui travaillent en horaires atypiques, pour la garde à domicile d’enfants.
3� Selon le département, « la CDAJEJ constitue l’instance de travail où cette question peut être traitée. Des rencontres spécifiques peuvent être organisées à la demande de la communauté d’agglomération ».
4� Formellement, le CEJ de l’agglomération prend le relai du CEJ de Dompierre sur Yon. Il s’agissait d’un CEJ ne couvrant que l’aspect petite enfance arrivant le premier à son terme (en 2010) depuis le transfert de la compétence petite enfance à la communauté d’agglomération.
5� La réglementation n’impose une telle pratique d’absence d’actualisation des données d’activité et financières que pour le financement des actions déjà présentes dans les contrats précédant les premiers CEJ signés avec la CAF.
6� Un premier bilan de la mise en œuvre des axes du schéma a été présenté à la commission en novembre 2012.
7� L’établissement de Dompierre correspond en effet actuellement à une halte-garderie proposant des journées continues. La construction d’un nouveau Multi accueil à Dompierre à l’horizon 2014 ou 2015, conformément aux prévisions du schéma directeur de la petite enfance, doit entrainer l’application de la procédure d’attribution de places dans le cadre de la commission unique d’admission à venir.
8� Ces décalages s’expliquent principalement selon l’agglomération par les conditions comptables de transfert de la compétence petite enfance à l’agglomération. Il y a aujourd’hui été mis un terme.